Pengertian birokrasi dapat dilihat dari etimologi, etiologi maupun pengertian birokrasi oleh beberapa ahli. Berdasarkan etimologinya, kata birokrasi berasal dari kata bureau yang berarti kantor atau meja, krasi yang berasal dari kata kratia yang berarti pemerintahan. Dengan demikian, menurut Kartasapoetra dalam bukunya yang berjudul Debirokrasi dan Deregulasi (1989) Birokrasi adalah pelaksanaan perintah pemerintah secara organisatoris yang harus dilaksanakan sedemikian rupa dan secara sepenuhnya pada pelaksanaan pemerintah melalui instansi-instansi atau kantor-kantor.
Dalam kamus besar Bahasa Indonesia, seperti yang dikutip oleh Sujamto, dalam bukunya yang berjudul Otonomi, Birokrasi, Partisipasi (1991), pengertian birokrasi:
- Sistem Pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai pemerintahan karena telah berpegang pada hierarki dan jenjang jabatan
- Cara bekerja atau susunan pekerjaaan yang serba lamban, serta menurut tata aturan (adat dan sebagainya) yang liku-likunya dan sebagainya.”
Sementara Lance Castles Dalam bukunya yang berjudul Birokrasi Pemerintahan Orde Baru (1993), mengemukakan uraian tentang pengertian birokrasi sebagai “Birokrasi saya maksudkan sebagai orang-orang bergaji yang menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan. Tentu saja di dalamnya termasuk para pejabat tentara dan birokrasi militer”.
Dalam pengertian netral, birokrasi menurut Santoso Dalam bukunya yang berjudul Birokrasi Pemerintahan Orde Baru (1993), sebagai keseluruhan pejabat-pejabat negara di bawah pejabat politik, atau keseluruhan pejabat negara pada cabang eksekutif, atau birokrasi juga bisa diartikan sebagai setiap organisasi yang berskala besar (every big organization is bureaucracy).
Sedangkan La Palombara dalam bukunya yang berjudul Profil Budaya Politik Indonesia (1991), memberikan arti birokrasi dalam pengertian birokrat sebagai Birokrat yang paling penting bagi kita adalah mereka yang umumnya melaksanakan peran manajerial, yang memerintah baik di badan-badan sentral maupun di bidang masing-masing, dideskripsikan dalam bahasa administrasi Negara sebagai manajemen tingkat menengah atau atas.
Birokrasi dalam berbagai literatur ilmu, sering dipergunakan dalam beberapa pengertian. Sekurang-kurangnya terdapat tujuh pengertian yang sering terkandung dalam istilah birokrasi.
Menurut Benveniste dalam bukunya yang berjudul bureaucracy (1997), sebagai berikut:
- Organisasi rasional (rational organization)
- Ketidakefesienan organisasi (organizational ineffciency)
- Pemerintahan oleh pejabat negara (rule by official)
- Administrasi negara (public administration)
- Administrasi oleh pejabat (administration of official)
- Bentuk organisasi dengan ciri dan kualitas tertentu seperti hierarki serta peraturan-peraturan
- Salah satu ciri masyarakat modern yang mutlak (en essential quality of modern sciety)”.
Birokrasi sebagai suatu bentuk organisasi dengan ciri-ciri yang khusus, menjadi pusat perhatian para ahli berbagai disiplin ilmu sosial karena jasa Max Weber. Dalam karyanya ”The Theory of Economic and Social Organization”, Weber mengemukakan konsepnya tentang ‘the ideal type of bureaucracy’ dengan merumuskan ciri-ciri pokok organisasi yang lebih sesuai dengan masyarakat modern.
Hal ini lebih lanjut dirangkum oleh Benveniste dalam empat ciri utama birokrasi dalam bukunya Bureaucracy(1997), yaitu:
- Adanya suatu struktur hierarki yang melibatkan pendelegasian wewenang dari atas ke bawah dalam organisasi (a hierarchical structure involving delegations of authority from the top to yhe bttom of an organization)
- Adanya posisi-posisi atau jabatan-jabatan yang masing-masing memilki tugas dan tanggung jawab yang tegas (a series of official positions or offices, each having prescribed duties and responsibilities)
- Adanya aturan-aturan, regulasi-regulasi dan standar-standar formal yang mengatur bekerjanya organisasi-organisasi dan tingkah laku para anggotanya (formal rules, regelations and standars governingoperations of organization and behavior of its members)
- Adanya personil yang secara teknis memenuhi syarat, yang diperkerjakan atas dasar karir, dengan promosi yang didasarkan kualifikasi dan penampilan (technically qualified personel employed on a career basis, with promotion based on qualificatuions and performance).